Encourager la participation citoyenne Le dialogue environnemental

En 1998, les Nations unies consacrent le droit pour toute personne d’être informée, de s’impliquer dans les décisions et d’exercer des recours en matière d’environnement en adoptant la convention d’Aarhus.

Depuis le 1er mars 2005, en France, le droit à l’information et à la participation des citoyens à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement est un droit constitutionnel (énoncé à l’article 7 de la Charte de l’environnement).
Reprenant ce principe, l’expression « dialogue environnemental » est utilisée pour évoquer les différentes procédures de participation citoyenne. Elle permet de qualifier les démarches visant à informer, sensibiliser et faire participer les citoyens intéressés à l’élaboration d’un projet, d’un schéma, plan ou programme susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement. Cette participation des citoyens leur permet de pouvoir s’exprimer, débattre et faire évoluer un projet qui les impacte.

Il existe plusieurs procédures de participation citoyenne. On distingue notamment deux grands types de procédures :

  • les procédures de participation dite « d’amont », qui ont lieu lors de la phase d’élaboration des projets, plans ou programmes et portent sur leur opportunité et leurs objectifs en général. Parmi ces procédures d’amont figurent le débat public et la concertation préalable.
  • Les procédures dites « d’aval », qui ont lieu juste avant la mise en œuvre du projet, plan ou programme, lorsque ceux-ci ont déjà fait l’objet d’une étude d’impact environnemental et/ou d’une évaluation environnementale. Ces procédures portent plus sur les caractéristiques et les modalités de mise en œuvre des projets. Parmi ces procédures figurent l’enquête publique et la procédure de participation par voie électronique.

Les procédures d’amont et d’aval sont distinctes et complémentaires  : un même projet peut faire l’objet d’un débat public puis d’une enquête publique. La complémentarité de ces procédures vise à renforcer la participation citoyenne en garantissant un débat démocratique tout au long de l’élaboration du projet.

Le débat public

Quoi ?

La procédure de débat public porte sur l’opportunité, les caractéristiques et les objectifs d’un projet, d’un plan ou programme d’intérêt national. Il permet de pouvoir proposer des solutions alternatives, voire l’absence de mise en œuvre du projet. Il doit mettre en avant les conséquences du projet sur l’aménagement du territoire et ses impacts sur l’environnement.
Le débat public est organisé dans le respect de trois grands principes : transparence, argumentation, et équivalence de traitement des opinions exprimées.

Qui ?

Le débat public rassemble obligatoirement trois types d’acteurs :

  • le maître d’ouvrage : c’est la personne responsable du projet concerné par la procédure de débat public. Le maître d’ouvrage est en charge d’organiser le débat public.
  • la Commission nationale du débat public (CNDP) : il s’agit d’une autorité administrative indépendante dont la mission est d’informer les citoyens et de faire en sorte que leur point de vue soit pris en compte dans le processus de décision. Pour chaque débat, la CNDP désigne une commission particulière chargée de son organisation.
  • le public : il peut être représenté par des collectivités territoriales, des associations, des particuliers, etc.

Quand ?

Le débat public a lieu en amont du projet au moment de sa phase d’élaboration, avant même l’engagement des études préliminaires et de l’ouverture de l’enquête publique.
Le débat public dure en principe entre 4 et 6 mois.

Comment ?

L’organisation d’un débat public 
La décision d’organisation d’un débat public revient à la CNDP. Il existe deux procédures différentes de saisine de la CNDP pour soumettre un projet, plan ou programme : une saisine systématique (1) ou une saisine par le maître d’ouvrage ou par un tiers en application du droit d’initiative du public (2).
 Les projets, plans et programmes faisant l’objet d’une saisine systématique de la CNDP sont :

 Les projets n’ayant pas fait l’objet d’une saisine systématique peuvent tout de même faire l’objet d’un débat public : soit lorsque le maître d’ouvrage décide de saisir la CNDP, soit lorsque des citoyens, leurs représentants ou des collectivités territoriales, saisissent la CNDP en usant de leur« droit d’initiative ». Les personnes pouvant user du droit d’initiative sont :

  • Dix mille ressortissants majeurs de l’Union européenne résidant en France ;
  • Dix parlementaires ;
  • une collectivité territoriale ayant une compétence en matière d’aménagement de l’espace territorialement intéressée (un conseil régional, un conseil départemental, un conseil municipal ou un établissement public de coopération intercommunale) ;
  • Une association agréée au niveau national au titre de la protection de l’environnement.

Le déroulé du débat public 

Le débat public fait l’objet d’organisation de réunions publiques.
Au cours du débat public, les acteurs (ex : collectivités, associations, etc) qui le souhaitent peuvent soumettre des contributions. Il s’agit de documents élaborés, étayés et détaillés qui exposent le point de vue de l’acteur qui le soumet. Elles permettent de faire avancer le débat en apportant des arguments et des points de vue aussi justifiés que ceux exposés par le maître d’ouvrage, équilibrant ainsi les opinions. (Remarque : avant publication, les contributions sont évaluées par la commission particulière qui en valide la qualité).

Quelles issues ? Quels résultats ?

Deux mois après l’issue du débat, la commission particulière publie le compte rendu du débat public, reprenant les éléments d’organisation du débat, les grandes étapes, et les arguments avancés par chacun. En parallèle, la CNDP publie un équivalent plus synthétique. Ces comptes rendus respectent la plus stricte neutralité et n’expriment aucun avis ni recommandations ; ils portent sur le déroulement de la procédure, et non sur le fond du débat.
Le maître d’ouvrage dispose ensuite de trois mois pour décider de poursuivre ou non le projet, et il a l’obligation de donner une réponse. Sa décision doit être motivée, justifiée et doit préciser les principales modifications apportées ou les mesures qu’il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements du débat.

L’enquête publique

Quoi ?

L’enquête publique est une procédure qui vise à informer le public et à recueillir ses avis, suggestions et contre-propositions concernant certaines décisions ou certaines opérations. Elle permet à l’autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information avant sa prise de décision en vue d’autoriser ou non la poursuite du projet, plan ou programme.

Il existe deux types d’enquête publique :

  • les enquêtes publiques pour les projets exigeants une expropriation pour cause d’utilité publique (cf. code de l’expropriation)
  • les enquêtes publiques « environnementales », obligatoire pour tous projets, plans et programmes susceptibles d’affecter l’environnement, comportant une étude d’impact, et soumis à évaluation environnementale. (cf. code de l’environnement)

Suivant l’ampleur du projet, plan ou programme concerné, l’enquête peut se dérouler localement, à l’échelle d’un département, d’une ou plusieurs communes, etc.

Quand ?

L’enquête publique a lieu après l’évaluation environnementale et avant la mise en œuvre du projet, à un stade où le projet, plan ou programme est beaucoup plus défini qu’à l’occasion du débat public.

L’enquête publique doit être annoncée au moins 15 jours avant de commencer via l’affichage d’un avis d’enquête dans au moins deux journaux, sur les lieux du projet et sur le site internet de la préfecture du département concerné par le projet. Le dossier d’enquête doit être mis en ligne par l’autorité organisatrice : sur la plateforme projets-environnement.gouv.fr pour les projets autorisés par le préfet

L’enquête doit se dérouler dans un délai imparti, qui, sauf exception, est au minimum de 30 jours.

Remarque : L’enquête publique est une procédure dite « d’aval » qui peut faire suite à une procédure « d’amont » telle que le débat public ou la concertation préalable.

Qui ?

Les commissaire-enquêteurs sont les principaux acteurs de l’enquête publique puisqu’ils en sont les animateurs. Ils doivent être indépendants des autorités concernées par l’enquête et impartiaux : de fait, les commissaire-enquêteurs sont désignés par le tribunal administratif ou par le préfet compétent. En tant qu’animateurs des enquêtes publiques, les commissaires-enquêteurs doivent instaurer le dialogue entre le maître d’ouvrage et le public.
La participation à l’enquête est ouverte à tous. Chacun peut y contribuer, en participant aux réunions publiques, en émettant des observations (écrites ou orales), etc.

Comment ?

L’enquête publique se déroule sur la base d’un dossier contenant : l’étude d’impact du projet ou le rapport des incidences environnementales du plan ou programme et l’avis rendu par l’autorité environnementale à la suite de l’évaluation environnementale.

L’animation de l’enquête publique par les commissaires-enquêteurs consiste à informer le public, mais également à recueillir et analyser son avis. S’il le juge nécessaire, le commissaire-enquêteur peut organiser des réunions publiques contradictoires.

Depuis 2016, la procédure d’enquête publique est largement dématérialisée : toutes les informations relatives à l’enquête doivent être disponibles en ligne et des téléprocédures sont mises en place pour recueillir l’avis du public.

Quelles issues ? Quels résultats ?

Un mois après sa clôture, les conclusions de l’enquête publique synthétisées par les commissaires-enquêteurs doivent être transmises à l’autorité compétente et rendues publiques. Cette synthèse doit contenir : des informations sur le déroulement de l’enquête, un récapitulatif et une analyse des observations émises par le public ainsi que les conclusions motivées du commissaire-enquêteur concernant la pertinence du projet, plan ou programme. Sur la base de ce rapport, un avis doit être rendu par l’autorité compétente (favorable ou non).

Les autres procédures de participation citoyenne

La concertation préalable

L’organisation d’une concertation préalable concerne les projets, plans et programmes (sauf exceptions) soumis à évaluation environnementale et ne faisant pas l’objet d’une saisine automatique de la CNDP. Tout comme le débat public, la concertation préalable a lieu en amont des projets. Elle représente une alternative au débat public, et vise également à vérifier l’opportunité des projets, plans, programmes et orienter leur élaboration. Elle peut être organisée part le biais d’un garant désigné par la CNDP.

La concertation préalable dure entre 15 jours et 3 mois. Elle fait l’objet d’une publication d’un compte-rendu à son issue.

La procédure de participation par voie électronique

La procédure de participation par voie électronique est une procédure dérogatoire qui s’applique aux projets exemptés d’enquête publique. Elle poursuit les mêmes objectifs que celle-ci mais est entièrement dématérialisée et ne nécessite pas la participation d’un commissaire-enquêteur. Elle se déroule sous l’égide de l’autorité organisatrice de la consultation.

Depuis 2012 et la loi n°2012-1460 du 27 décembre 2012, relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement, les décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement font également l’objet de procédures de participation du public. Cela concerne les décisions individuelles de l’État, des établissements publics de l’État, et de toutes autres autorités publiques. Le projet d’une telle décision est mis à disposition du public par voie électronique, et sur demande mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures (pour les décisions de l’État ou d’un de ses établissements), ou au siège de l’autorité concernée. Le public peut déposer par voie électronique ou postale ses observations et propositions, en les faisant parvenir à l’autorité administrative concernée dans le délai imparti.

Pour en savoir plus

Site du ministère de la Transition Écologique : Le dialogue environnemental
Site de la Commission Nationale du Débat Public

Textes de référence

Loi n°2012-1460 du 27 décembre 2012, relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement
Ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013
Ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.
Code de l’environnement, Titre II : Information et participation des citoyens (Articles L 120-1 à L 127-10)

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