Le plan Bachelot

Mme Roselyne Bachelot-Narquin
Ministre de l’Ecologie et du Développement Durable du 07/05/2002 au 30/03/2004

Mesdames, Mesdemoiselles et Messieurs,

Il y a un an, presque jour pour jour, peu après ma nomination comme Ministre de l’Ecologie et du Développement Durable, et alors que je m’étais fixé comme priorité la sécurité de mes concitoyens, je me rendais dans le département des Ardennes pour rencontrer des élus, des riverains et des représentants de l’Etat régulièrement confrontés aux inondations de la Meuse. Je promettais alors, à Charleville-Mézières, un dispositif de relance de la politique de prévention des risques naturels.
Trois mois après, dans des circonstances que Max Roustan, député du Gard, Christian Valette, conseiller général de Sommières, Richard FLANDIN, qui représente Jacques BLANC, Président du Conseil régional Languedoc-Roussillon, qui s’est beaucoup mobilisé sur ce sujet, ne peuvent oublier, après avoir visité une région ravagée par une crue torrentielle d’une violence inouïe, je détaillais ce dispositif de relance en indiquant qu’il reposerait sur trois piliers :

– l’adjonction d’un titre II, portant sur les risques naturels, au projet de loi sur les risques technologiques. La loi sur les risques technologiques et naturels a, depuis, été examinée par l’Assemblée Nationale et le Sénat et nous ne sommes pas loin de son adoption dans les mêmes termes et, donc, de sa promulgation ;

– la réforme de la prévision des crues. Celle-ci est en cours et je rendrai bientôt les derniers arbitrages ;

– un appel à projet, destiné à mobiliser les collectivités locales dans le registre de la prévention des inondations et à instiller de nouvelles méthodes. Je suis ici pour vous en donner les résultats. Comme vous pouvez le constater, je suis accompagnée par plusieurs grands élus locaux qui ont eu le courage de se mobiliser sur ce thème, auquel nos concitoyens accordent de plus en plus d’importance.

L’ensemble de cette démarche s’inscrit clairement dans la stratégie nationale du développement durable que le Premier Ministre m’a demandé de mettre en œuvre.

Je voudrais revenir un bref instant sur les innovations, législatives, notamment, qui ont été enregistrées ces derniers mois quant à la prévention des risques naturels et notamment des inondations.

Je commencerai par la prévision des crues. Une bonne prévision des crues, on le sait, ne se résume pas, comme on l’a trop fait en France ces trente dernières années, à l’extrapolation d’une prévision météorologique. La transformation d’une quantité de pluie qui tombe en calcul d’un débit dans une rivière est une opération complexe. Il s’agit d’un métier à part entière, qui suppose presque que l’on travaille autant pendant les périodes de faible précipitation que pendant les périodes de forte précipitation. Je veux dire par là que le passage du système d’annonce de crues tel qu’il était organisé lorsque j’ai pris mes fonctions, à un véritable système de prévision des crues, suppose beaucoup d’ajustements, dont un changement important dans les méthodes de travail. Il s’agira, pour les services qui seront créés, pour bien préparer les périodes de crise, de mieux connaître le bassin ou la portion de bassin qui leur est confiée, de mieux connaître sa géologie, sa morphologie, la relation pluie-débit, les zones d’expansion des crues, de pouvoir, sur le fondement d’études sérieuses, calculer la cinétique de certains événements.

Dans les circonstances présentes, l’annonce des crues est mise en œuvre en fonction de méthodes rudimentaires par 140 agents de souvent très motivés mais répartis dans 50 services localisés en fonction d’une carte que l’on peut considérer comme obsolète – sait-on, par exemple, qu’il n’y avait pas de service de prévision des crues dans le Var, la Corse ou les Alpes-Maritimes, alors que ce sont des départements à la fois urbanisés et susceptibles de subir un épisode pluvieux extrême ?

La réforme, telle que je l’ai conduite, consiste à confier à des services plus étoffés et modernisés – donc à la fois capables de conduire des études de fond et de subir des astreintes-, non plus des tronçons plus ou moins dangereux, mais des bassins ou sous-bassins cohérents. Et je précise qu’il y aura un service de prévision des crues en charge des régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Corse. Il sera mis en œuvre par Météo-France, ce qui marque l’intervention d’un nouvel acteur dans le monde de la prévention des crues.

Cette réforme, qui est à l’œuvre, devrait être achevée en fin d’année. Mais je serai en mesure, dès le début du mois de juillet, d’envoyer aux Préfets coordonnateurs de bassin une lettre leur indiquant le siège et le périmètre des nouveaux services de prévision des crues. Leur nombre devrait se situer entre 20 et 25.

Cette réforme est complétée par la création du centre national de prévision des crues de Toulouse, qui monte en puissance. Il est particulièrement dédié aux bassins à réaction rapide, ceux qui sont soumis aux épisodes pluvieux extrêmes, pour lesquels il sert de centre d’appui, de « second rideau » aux services locaux de prévision des crues.

Le second point que je voulais aborder, avant de vous parler des résultats de l’appel à projets, est la loi sur les risques, notamment naturels. Elle me semble très complémentaire des deux autres points que j’aborderai cet après-midi :


– ainsi, alors que la réforme de la prévision des crues devrait permettre de diffuser dans la population des informations plus précises, plus fiables et plus complètes, la loi prévoit des mesures permettant de développer la conscience du risque chez les populations exposées. Il ne suffit pas d’alerter à temps et à bon escient, il faut aussi que la population concernée réagisse correctement. C’est l’une des grandes leçons de la catastrophe des 8 et 9 septembre 2002 dans le Gard. Le risque ne sera jamais supprimé, quels que soient les efforts déployés pour le réduire. Il faut donc développer l’information préventive et apprendre aux personnes exposées aux risques les bons réflexes. La meilleure prévision des crues, les services de secours les plus entraînés et réactifs ne suffiront jamais : la population doit aussi être co-gestionnaire du risque ;

– l’appel à projet, dont je vous parlerai dans quelques instants, finance les méthodes de prévention des inondations permettant la régulation des débits en amont, par la création ou la restauration de champs d’expansion des crues. La loi sur les risques contient, quant à elle, des dispositions permettant de lutter contre l’érosion en tête de bassin et des dispositions juridiques facilitant, par la création de différentes servitudes, la constitution ou la restauration de zones d’expansion des crues. La loi, pour résoudre les conflits liés au foncier nécessaire à la mise en œuvre des ouvrages permettant de briser la crue en amont, et donc de réduire sa valeur extrême lorsqu’elle traverse la ville, prévoit ainsi que les collectivités maîtres d’ouvrages puissent instituer une servitude de sur-inondation sur des terrains bordant les rivières ;

– enfin, la loi s’attache à donner aux pouvoirs publics des moyens nouveaux de prévention, dans les zones urbaines. Les dispositions prévues à ce titre constituent une rupture dans la tradition de prévention des risques naturels en ce qu’elles conduiront à revenir progressivement sur les situations héritées du passé en matière d’urbanisme. Trop souvent, le reproche a été fait aux plans de prévention des risques de correctement résoudre la question de l’urbanisme à venir en le limitant, mais de ne pas apporter de réponse adaptée pour l’urbanisme passé. La loi permet, pour remédier à ce problème, de s’attaquer progressivement à la question des habitations construites avant le PPR. Elle part d’abord du constat que, dans la Somme comme dans l’Aude ou le Gard, les indemnisations versées par les assurances ne suffisent pas pour reconstruire les biens fortement endommagés ailleurs que sur leur emplacement initial. Elles ne permettent pas d’acquérir le terrain nécessaire au transfert hors de la zone dangereuse. La loi prévoit donc que le fonds « BARNIER » puisse intervenir en complément des indemnisations versées par les assureurs, afin de financer l’achat d’un terrain hors de la zone dangereuse par les propriétaires des habitations endommagées à plus de 50 % de leur valeur.

J’ai demandé au Premier Ministre, à la fin de l’année 2002, de bien vouloir inscrire dans le projet de loi de finances rectificative pour 2002 l’application, par anticipation de la loi sur les risques, aux départements sinistrés par l’épisode de septembre 2002, de la réforme du fonds Barnier. Le décret d’application a ainsi été pris rapidement et 5 millions d’€ ont été délégués au Préfet du Gard, il y a quelques semaines, pour notamment financer des opérations de délocalisation.

La loi prévoit aussi que le fonds Barnier, qui n’est pas alimenté par des crédits budgétaires et qui dispose de réserves financières, contribue au financement des travaux de prévention rendus obligatoires par les PPR approuvés. Il peut s’agir de travaux mettant les installations électriques au-dessus du niveau des plus hautes eaux, scellant les cuves à fioul au sol, créant des batardeaux devant les entrées, créant des escaliers intérieurs et des exutoires sur les toits permettant d’être hélitreuillé en cas de crue torrentielle.

J’en viens maintenant aux résultats de l’appel à projets.

Mesdames et Messieurs, la prévention des inondations ne souffre pas, en France, d’une insuffisance de crédits. J’en veux pour preuve que les lignes budgétaires prévues dans la majeure partie des contrats de plan ne sont pas épuisées à concurrence du temps. Elle a plutôt souffert d’une carence des maîtres d’ouvrages et de méthodes parfois inadaptées.

L’appel à projet avait donc pour objectif de susciter ou de mobiliser des maîtres d’ouvrage robustes et d’instiller des méthodes nouvelles.

Les résultats sont très satisfaisants. Nous avons reçu près d’une centaine de projets de bassins ou sous-bassins, preuve que la maîtrise d’ouvrage se structure en France. Seuls 34 ont été retenus pour le financement d’études ou d’actions, en fonction notamment de la qualité des projets.

Sur ces 34 bassins retenus, nous comptons 4 projets-pilotes, d’une qualité exceptionnelle et dont les clés de financement seront très favorables :


– le projet présenté par l’Entente Oise-Aisne, dont je salue le président, Monsieur SEIMBILLE, ainsi que Philippe MARINI, Sénateur-Maire de Compiègne, qui a été l’un des concepteurs du projet ;

– le projet de la Meuse, présenté par l’établissement public d’Aménagement de la Meuse et de ses affluents, dont le président, Monsieur JEANTEUR, est présent parmi nous ;

– le projet présenté par les conseils généraux du Gard et de l’Hérault, et soutenu par le Conseil régional Languedoc-Roussillon, pour la prévention des crues du Vidourle, l’un des fleuves cévenols les plus tristement célèbres. Ce projet, dont j’avais longuement discuté avec Alain DANILET, Maire de Sommières, est à mes yeux emblématique ;

– le projet présenté par le syndicat d’aménagement de la Touloubre, dans les Bouches-du-Rhône.

J’ajoute à ces projets-pilotes, même s’il ne constitue pas à lui seul un projet de bassin puisqu’il est contenu dans le projet de la Maine, le projet du bassin versant de l’Oudon, en région Pays-de-Loire, dont la qualité est remarquable, et dont les inspirateurs, Monsieur PRIME, Monsieur GLEMAIN et Gilles GRIMAUD, maire de Segré, sont parmi nous.

Ces projets sont, au regard des critères de la solidarité entre l’amont et l’aval, du développement de méthodes de régulation du débit en amont, de concertation avec les riverains et d’information du public, incontestablement les meilleurs.

Dans le registre de l’analyse des maîtres d’ouvrage, j’observe que plusieurs Conseils Généraux prennent ou organisent la maîtrise d’ouvrage de la prévention des inondations, ou bien participent activement au projet, ce qui est à mes yeux une garantie de robustesse de la démarche. Je songe aux conseils généraux du Gard, de la Haute-Loire, de la Somme, de la Saône-et-Loire, présidé par René BEAUMONT, dont je salue la présence parmi nous, de la Savoie, dont deux projets sont retenus.

Fait exceptionnel et qui atteste que cet appel à projets à permis la création de solidarités renforcées entre l’amont et l’aval - en aval, il y a l’enjeu et les ressources financières, en amont il y a les ressources foncières -, deux communautés d’agglomération, celle de Valencienne et celle de Saint-Etienne – ont eu le courage de s’investir dans la prévention des inondations en adoptant notamment des méthodes de régulation douce des débits.

Si l’on raisonne en termes financiers, j’avais indiqué, le 24 septembre dernier, que 130 M€ engagés par l’Etat permettraient de provoquer l’intervention de 400 M€ de la part de toutes les collectivités publiques sur 15 bassins. Le résultat est à la fois proche et éloigné des cibles fixées. Un peu plus de 130 M€ seront, comme prévu, mobilisés par l’Etat dans les quatre années qui viennent. Ils permettront de financer 34 bassins ou sous-bassins expérimentaux, au lieu des 15 prévus. La prévention des inondations, dès lors que l’on privilégie les méthodes de régulation en amont des bassins, coûte moins cher. Ce n’est pas le rapporteur général de la commission des finances du Sénat qui s’en formalisera. L’intervention totale des collectivités publiques se montera, non loin de ce qui était prévu, à 450 M€ durant la période de programmation. Je me félicite de l’effet de levier ainsi autorisé par l’engagement financier de l’Etat, dont le taux d’intervention moyen sera de 29 %. Ces 130 M€ de plus sur 4 ans permettront une augmentation de 50 % du budget de la prévention des inondations du Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable.

Si l’on raisonne par bassins, je me félicite de la bonne répartition sur le territoire des projets qui ont été sélectionnés. Près d’un quart du territoire sera couvert par un plan résultant d’une démarche de prévention des inondations. Une analyse des bassins retenus permet de constater quelques faits saillants :


– sur les 34 projets retenus, 19 relèvent de la catégorie des crues dites lentes – crues de plaine, par expansion, ou crues de nappes -, qui provoquent rarement de morts mais peuvent se révéler dévastatrices, tandis que 15 relèvent de la problématique souvent ravageuse et meurtrière des crues de bassins « cévenols » ou par ruissellement torrentiel. Parmi ces dernières, je relève que les élus et les représentants de l’Etat ont pris les choses en mains sur le bassin de l’Ouvèze, et sur celui des Gardons et sur celui du vidourle, bien sûr, des rivières qui ont été, l’une en 1992 à Vaison-la Romaine et les autres, il y a quelques mois, très meurtrières. Je me félicite aussi du projet présenté par le conseil général de la Haute-Loire, d’une qualité remarquable, qui permet de répondre au drame de Brive-Charensac, qui avait tant marqué l’opinion il y a environ deux décennies, et qui nous rappelle que la Loire, en tête de bassin, peut être un fleuve sujet aux épisodes les plus violents ;

– presque tous les bassins sur lesquels des crues importantes ont été enregistrées depuis une quinzaine d’années sont dans la cohorte des bassins expérimentaux. Je songe ainsi à la Somme, à l’Odet, dans le Finistère, à la Saône, dont le projet est particulièrement prometteur, et qui nous permet de travailler en amont de Lyon, à la Meuse, à la Maine, au bassin des Gardons, à celui de l’Ouvèze, ou celui de la Siagne, dans les Alpes-Maritimes. J’ajoute à ces projets retenus deux projets – l’un se situe en Haute-Normandie ; l’autre est le dossier de l’Orb, en Languedoc-Roussillon – qui ne sont pas dans le palmarès, mais pour lesquels j’ai accepté, compte tenu des risques prévisibles, de regarder de nouveau les dossiers en décembre prochain, après des ajustements ;

– les élus de certains bassins étaient depuis plusieurs années dans une démarche d’élaboration d’un plan de lutte contre les inondations et ont profité de la relance que j’ai proposée pour accélérer leurs travaux et réorienter leurs méthodes. J’ai déjà évoqué l’Oise et l’Aisne ainsi que la Meuse ou la Saône. Je songe, aussi, à la Charente.

Mais d’autres bassins se sont inscrits dans cette démarche spécialement à l’occasion de l’appel à projet. Je songe ainsi au bassin de la Maine, l’un des plus grands sous-bassins de France, qui s’est fédéré à cette occasion, à celui de la Lys, dans le bassin Artois-Picardie, dont l’architecte et l’inlassable avocat, André FLAJOLET, député du Pas-de-Calais, est parmi nous, mais aussi à la Marne et à la Dordogne. Ces projets ne sont pas tous achevés. Certains le sont suffisamment pour que l’on puisse commencer à définir un plan de financement et un calendrier pour les actions. Ils ont alors été classés dans la catégorie des bassins expérimentaux retenus, mais dont les dossiers doivent être adaptés avant qu’une convention soit signée. D’autres en sont restés au stade de la constitution ou la désignation d’un maître d’ouvrage et à celui des études hydrauliques. J’ai souhaité créer, pour ces bassins qui commencent de s’inscrire dans la démarche, qui sont en début de processus, une catégorie que mes collaborateurs ont appelé la « couveuse ». Elle permet l’octroi de crédits d’étude, le financement d’équipes de projet, ainsi que des conseils méthodologiques de la part des services déconcentrés de l’Etat ;


– sur 34 projets retenus, 12, soit plus d’un tiers, sont issus du bassin Rhône-Méditerranée-Corse, sur lequel l’Etat investira 71 M€, dont a priori 23 M€ pour le Gard. Le bassin Seine-Normandie voit 6 projets retenus. J’observe avec satisfaction – et je sais tout ce que nous devons sur ce point au Préfet coordonnateur du bassin, Bertrand Landrieu – que cet appel à projet a été l’occasion de progresser dans la prévention des inondations en amont de Paris. En effet, trois projets en amont de la capitale sont retenus. Le premier est celui de l’Amançon, une rivière qui, dans l’horloge hydraulique, par son influence sur l’Yonne, revêt une grande importance. Le second est celui de la Marne. Le troisième est celui de l’Yerres, en région Ile-de-France. Mais, ainsi que je l’ai toujours indiqué, cet appel à projets n’épuisera pas le thème de l’intervention des collectivités publiques en matière de prévention des inondations, a fortiori sur le fleuve Seine, dont les enjeux sont très importants. La question de la maîtrise du bassin de la Seine se résoudra, si l’on poursuit le travail entrepris, sur une ou deux générations.

Si l’on considère les thèmes abordés par les maîtres d’ouvrage, j’observe que les résultats de l’appel à projet permettent d’augurer, comme je l’espérais, une réorientation des méthodes de prévention des inondations.

L’appel à projets était en effet assez largement « dirigé » en ce sens que des critères de sélection étaient fixés afin de faire progresser la méthodologie de la prévention des inondations dans la triple direction :


– de la régulation du débit en amont, au travers de la création ou de la restauration des champs d’expansion des crues ;

– du développement de l’information préventive ;

– et de la réduction de la vulnérabilité.

Sur la totalité des bassins expérimentaux retenus, les actions de création ou de restauration des champs d’expansion des crues, c’est-à-dire les actions de régulation en tête de bassin, représenteront le premier poste financier, soit plus de 40 % de toutes les dépenses des collectivités publiques, devant les dépenses relatives aux travaux et ouvrages de protection, qui relèvent de l’hydraulique d’« aval », comme disent les experts.

Les opérations de sensibilisation des riverains et de développement de l’information préventive devraient représenter près de 2 % des dépenses des collectivités, ce qui est un bon début.

Les dépenses de réduction de la vulnérabilité, troisième orientation forte de mon appel à projets, devraient représenter près de 8 % des dépenses. Il faut y ajouter les dépenses qui seront engagées au titre du fonds Barnier.

Pour renforcer la maîtrise d’ouvrage, j’ai enfin décidé que l’Etat financerait les équipes animant les projets. Près de 3 M€ seront répartis entre les différents maîtres d’ouvrages.

Mobiliser la maîtrise d’ouvrage, instiller de nouvelles méthodes, servir de catalyseur aux collectivités publiques, tels étaient les objectifs de l’appel à projet du 1er octobre 2002.

Je crois que les collectivités locales ont bien répondu aux objectifs qui leurs étaient proposés.