Gouvernance et écocitoyenneté

Inciter la participation des citoyens aux projets touchant leur environnement et leur territoire

Si la convention d’Aarhus rend obligatoire l’information du public, elle a également pour objectif de favoriser la participation du public à la prise des décisions ayant des incidences sur l’environnement. De plus, la charte de l’Environnement souligne dans son article 7, que « toute personne a le droit dans les conditions et les limites définies par la loi […] de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Afin de répondre à ces exigences, de multiples instances d’information et concertation existent. La concertation, tout d’abord liée à des problématiques précises telles que la maîtrise des risques industriels, s’est élargie, avec l’avènement du concept de développement durable, pour toucher des thématiques environnementales plus larges et variées. La concertation a également été mise en œuvre dans le cadre d’approches transversales et intégrées, notamment pour l’élaboration des projets de territoires ou des agendas 21 locaux.

Une information et une concertationqui se sont mises en place très tôt dans la région

La concertation autour des questions d’environnement existe depuis longtemps en Nord - Pas-de-Calais. En effet, des instances d’information et de concertation se sont constituées de manière volontaire sur les secteurs densément industrialisés, notamment autour de la question de la maîtrise des risques. Ces instances ont d’ailleurs été renforcées ou complétées de manière plus récente par la législation. Différents textes imposent ainsi la création d’instances d’information et de concertation, voire parfois de surveillance, traitant d’une problématique particulière (eau, air, risques technologiques et naturels, déchets, paysages et sites, etc.) à une échelle locale. Ces instances réunissent services de l’État, collectivités, exploitants, représentants du personnel, associations et riverains.

Pouvoir s’exprimer ne signifie pas pouvoir décider : c’est l’autorité publique qui décide. Cependant, les avis de certaines instances, comme les commissions départementales des sites, qui sont généralement suivies par les préfets, influencent plus fortement les décisions que d’autres. La plupart des instances sont des lieux de débat et d’information permanents, qui contribuent indéniablement à une meilleure participation et implication du citoyen à la vie locale. Le milieu associatif régional est fortement impliqué dans ces différentes instances, ce qui représente un investissement lourd pour les bénévoles.

Il existe trois secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI). Les SPPPI sont présents dans les principaux bassins industriels. Il en existe quinze en France. La création d’un SPPPI est à l’initiative du Préfet. Les SPPPI ont notamment pour mission d’informer le public sur les problèmes liés à l’environnement, de privilégier la concertation sur les actions destinées à réduire la pollution et les nuisances résultant de l’activité économique, d’orienter et contribuer aux études nécessaires à la connaissance et la réduction de la pollution et des risques industriels. Réunissant État, collectivités, entrepreneurs, instances syndicales, experts et associations, les SPPPI permettent souvent de désamorcer d’éventuels conflits entre industriels et riverains, en présentant et expliquant certains nouveaux projets en amont des enquêtes publiques prévues par les procédures d’autorisation des installations classées. Les deux SPPPI Côte d’Opale - Flandres et Artois mènent ainsi des actions d’information des populations et de sensibilisation en milieu scolaire, et ont engagé, de manière plus récente, des études sur le thème des nuisances dues au bruit, des nuisances olfactives et de l’impact des rejets industriels. Un troisième SPPPI dans le Hainaut - Cambrésis - Douaisis a été mis en place fin 2007.

Dans le domaine des risques technologiques, suite à la catastrophe de l’usine AZF à Toulouse en 2001, la législation a renforcé l’obligation d’information des riverains des établissements dangereux. Les comités d’information et de concertation (CLIC) ont ainsi été instaurés par l’article 2 [1] de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Les CLIC sont obligatoires pour tout bassin industriel comportant au moins un site « Seveso seuil haut ». Leur mission est de développer un cadre d’échanges et d’information entre les représentants de l’administration, des collectivités territoriales, des exploitants, des riverains et des salariés des établissements concernés, en vue de prévenir les dangers et les inconvénients que peuvent ­présenter ceux-ci. En 2006, le Nord - Pas-de-Calais compte 48 établissements « Seveso seuil haut » et 16 CLIC (un CLIC pouvant couvrir plusieurs établissements situés dans un même périmètre). Les SPPPI peuvent assurer le secrétariat des CLIC. Ceci permet de mutualiser les expériences et de favoriser les échanges entre eux.

Dans le domaine du nucléaire, la région compte depuis 1987 une commission locale d’information (CLI) [2] auprès du centre nucléaire de production d’électricité de Gravelines. Elle est chargée d’apporter une information claire, précise, complète et compréhensible aux citoyens. Elle publie ainsi deux fois par an un bulletin d’information, « Opale », diffusé dans les foyers des communes situées à proximité de la centrale. Toutefois, les résultats d’un audit publié en juin 2007 mettent en avant la méconnaissance de la population vis-à-vis des moyens d’information et de communication mis à leur disposition concernant la centrale nucléaire et les risques qu’elle engendre.

Dans le domaine de l’eau, la directive-cadre sur l’eau (DCE) [3] a renforcé le dispositif de gestion concertée mis en place par les lois sur l’eau de 1964 et de 1992, à travers la création des comités de bassin et des commissions locales de l’eau (CLE) [4] , conformément à son article 14 prévoyant une information et une consultation du public en amont de l’élaboration des documents relatifs à la politique de l’eau, ainsi qu’une participation active des acteurs de l’eau tout au long du processus de planification. En Nord - Pas-de-Calais, les associations jouent dans ces instances un rôle non négligeable (par exemple, pour le SAGE de la Lys, l’association Lestrem-Nature [5] assure la présidence de la commission « ressources en eau, en mettant notamment l’accent sur la formation et l’information de tous les publics, y compris des élus ».

Une participation des habitants qui fait désormais partie intégrante de l’élaboration des projets des territoires

Au-delà des instances de concertation liées à des obligations réglementaires et à des thématiques environnementales précises, la région possède une tradition de dialogue et de responsabilisation des acteurs, en partie née de la situation de nécessaire reconversion qu’elle a connue suite au déclin industriel : des instances telles que la mission « Bassin minier » ont réuni des acteurs divers avec pour objectif de définir ensemble des choix de développement futur du territoire. Au cours des années quatre-vingt-dix, l’émergence du développement durable et notamment de son « quatrième pilier », la participation des citoyens, a donc été naturellement suivie dans la région. Sous l’impulsion des collectivités territoriales et du monde associatif, de nouvelles approches territoriales transversales, en rupture avec les logiques sectorielles cloisonnées, ont permis de porter un nouveau regard sur le territoire, créant un grand nombre de dispositifs de concertation avec les habitants : conseils de développement, conseils de quartiers ou autres instances plus ou moins formelles. Face à ce foisonnement d’assemblées citoyennes, la question de la lisibilité du dispositif et de l’articulation entre ces assemblées se pose parfois.

Au niveau régional, les parcs naturels régionaux avaient été, conformément à leur vocation d’incarner des territoires « d’excellence » en matière de développement durable, des précurseurs en matière d’approche globale et de participation : les chartes de parcs, élaborées à partir d’un diagnostic concerté, constituent ainsi des projets de territoire visant à la fois le développement local et la protection d’un patrimoine environnemental remarquable. Créé en 1968, le PNR Scarpe-Escaut est le plus ancien de la région. Les PNR des caps et marais d’Opale et de l’Avesnois ont respectivement été créés en 1986 et 1998.

Dans le cadre des contrats d’agglomérations et de pays, les projets de territoire ont été élaborés en concertation avec les conseils de développement, qui ont été institués par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), dite « loi Voynet », du 25 juin 1999, avec pour volonté de faire intervenir la société civile - habitants, associations, syndicats, etc. - dans les grandes décisions touchant un territoire. Le conseil de développement a un rôle consultatif : il peut être sollicité par la collectivité locale sur un sujet précis, mais il peut être également force de proposition. Il constitue un véritable outil de démocratie. En région Nord - Pas-de-Calais, les conseils de développement [6] se sont rapidement développés et structurés dans les « pays » (comme les pays des Sept Vallées, du Cambrésis, du Cœur de Flandre, etc.), les communautés urbaines (Lille Métropole, Dunkerque, Arras) et les communautés d’agglomération (Calais, Douai, Boulogne, Hénin-Carvin, Lens-Liévin, Maubeuge - Val de Sambre, Valenciennes Métropole, la Porte du Hainaut, etc.).

Par ailleurs, le conseil régional lançait dès novembre 2001 l’élaboration du schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) [7]. Issu d’une démarche de réflexion ­participative avec des ateliers ouverts à la société civile, et ayant pour principe directeur le développement durable, le processus d’élaboration et de concertation s’appuie sur la mobilisation d’un grand nombre d’acteurs institutionnels (services de l’État et du conseil régional, conseil économique et social régional (CESR), chambres consulaires, etc.), représentants du monde associatif, du monde économique, habitants, etc. Le SRADT a été adopté le 22 novembre 2006 en séance plénière du conseil régional après une dernière phase de validation, concertation, approbation par les diverses structures institutionnelles, mais aussi après mise à disposition du document au public.
Parmi les enjeux et priorités à dix ans dans le Nord - Pas-de-Calais y sont inscrits la reconquête environnementale et l’amélioration du cadre de vie, mais aussi le renforcement de la démocratie participative. Ce projet ne pourra être mis en œuvre par la région seule, car il ne relève pas uniquement de ses politiques propres : il concerne l’ensemble des acteurs du développement régional. Il devra pouvoir mobiliser de manière cohérente l’Union européenne, l’État, les départements et les structures intercommunales, associées à la société civile.

Enfin, de nombreux territoires en région Nord -Pas-de-Calais ont choisi de s’engager de manière volontaire dans la mise en œuvre concrète du développement durable, en se lançant dans des démarches d’agenda 21 local, lequel constitue un document de référence sur lequel la collectivité s’appuie pour mener l’ensemble de ses politiques et actions. L’engagement dans cette démarche de développement durable suppose bien entendu la mise en place de la participation citoyenne de manière continue, dès la phase d’élaboration, au cours de la mise en œuvre, ainsi que dans le cadre du suivi et de l’évaluation. Une centaine de démarches de type « agendas 21 locaux » a été élaborée ou est en cours de réalisation à ce jour dans la région, que ce soit au niveau régional, départemental, intercommunal ou communal. En 2006, afin d’encourager et de qualifier les projets territoriaux de développement durable, le ministère de l’Écologie et du Développement durable a lancé un appel à reconnaissance des projets territoriaux de développement durable et des agendas 21 locaux. Deux projets ont obtenu cette reconnaissance, gage de qualité des projets et de cohérence des politiques menées par les collectivités territoriales vis-à-vis du développement durable : il s’agit des villes de Valenciennes 14 et de Tourcoing. Par ailleurs, la démarche « les Rubans du développement durable », lancée en 2002 à l’initiative de Dexia Crédit Local, en partenariat avec le Comité 21, l’Association des maires de France et l’Association des maires de grandes villes de France, vise à identifier et valoriser les démarches exemplaires de collectivités locales contribuant au développement durable des territoires. En 2007, onze collectivités en France ont obtenu les Rubans du développement durable, dont la commune de Fresnes-sur-Escaut dans le Nord.

Notes

[1- Retranscrit à l’article L.125-2 du code de l’Environnement.

[2- Les CLI ont été instituées par la circulaire de Pierre Mauroy du 15 décembre 1981.

[3- Directive européenne 2000/60/CE du 23 octobre 2000.

[4- Sa composition est fixée par la loi et précisée par décret (décret n° 92-1042 du 24 septembre 1992).

[5- Cette association favorise toutes les initiatives qui ont pour but le maintien ou l’amélioration de la qualité des environnements naturels et urbains. Son action porte surtout sur le développement des corridors biologiques.

[6- Conseil de développement : « Stratège ou citoyen ? »
Voir http://www.intercommunalites.com

[7- Le SRADT est prévu par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 (article 5) d’orientation d’aménagement et de développement durable du territoire portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995.

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